Законодательство КР устанавливает обязательное требование к нормотворческим органам о проведении АРВ к проектам нормативных правовых актов. Практически все страны используют АРВ/ОРВ как инструмент, минимизирующий негативные регуляторные последствия для всех участников правоотношений. Следует отметить, что использование метода анализа (АРВ/ОРВ) в одних странах применяется ограничено только к актам регулирования предпринимательской деятельности, в других охват более широк, применяется для всех актов власти, оказывающих воздействие на экономические отношения, в том числе и такие регуляторы как программирование, территориальное развитие и индикативное планирование. В Кыргызстане пока требование проведения АРВ применяется в отношение проектов НПА.
Как правило АРВ проводится на стадии идентификации проблемы и необходимости ее решения. Именно на этом этапе проводят оценку в ЕС, США, Австралии, Великобритании, Германии и многих других странах. Опыт иных стран и отдельные практики применения АРВ в Кыргызской Республике доказывают, что АРВ проводится к проблеме, а не к проекту НПА как это определено законом, и в случае если АРВ как метод был применён при разработке проекта НПА , то результатом всегда является качество проекта, более того вовлечение ещё на стадии регуляторных намерений заинтересованных сторон, позволяет практически исключить риск отторжения регулирования в бизнес среде.
Интересно отметить, что хорошие практики АРВ и плохие могут спокойно уживаться в одном уполномоченном органе, при одном и том же руководстве, объяснить этот факт сложно. Скорей всего имеются всего три объяснения: качество зависит от человеческого фактора среднего звена, от уровня регулируемых экономических отношений, следовательно, объёма работы и размера НПА; не желание выполнять требование о проведении АРВ. Первой выгодой раннего привлечения к разработке проблемы является понимание самой проблемы так сказать раскрытие изнутри от бизнеса, именно точное определение напрямую влияет на принятие решения. Риск первого этапа всегда связан с искажённым пониманием проблемы и принимая вроде как правильное решение можно и далее не решить проблему. Факт наличия поручения о разработке проекта НПА неявляется обоснованием проблемы, а является управленческим решением,направленным на воздействие на проблему. В данном случае необходимо констатировать , что именно посредством открытого диалога бизнеса и власти проблемные вопросы включаются в политическую повестку деятельности уполномоченных органов.
На этапе определения целей регулирования нормативного акта типичной ошибкой нормотворцев является подменажелаемых целей предлагаемыми средствами их достижения.
Основным камнем преткновения сторонников и противников использования АРВ на стадии регуляторных намерений (ранняя стадия) является:
• отсутствие проекта – отсутствие предмета обсуждения с представителями среды , нет показателей , норм, обременений, ограничений, процедур и т.д. – нет предмета расчётов, собственно такой подход может иметь место, но только по отношению к отдельным документам как правило системы тех регулирования (законом предусмотрено проведение АРВ к проекту НПА);
• наличие проекта НПА, стороне от бизнеса позволяет разработать свой альтернативный вариант регулирования, который может появиться именно как «альтернатива» предлагаемому, конечно в случае несогласия.
• разработчик проекта НПА не всегда заинтересован в (на ранней стадии) АРВ, так попадает в ситуацию, при которой ему приходится подгонять результаты анализа под фактически готовый проект НПА, это как раз та ситуация (это есть контр аргумент сторонников привлечения сторон на стадии регуляторных намерений) что вариант регулирования уже есть и уже подкреплён управленческим решением.
• именно вариативность регулирования, различие в механизмах, способах регулирования и мерах воздействия позволяет сделать выбор, а не готовый проект НПА уже содержащий решение (поручение содержит практическое указание решить «проблему» именно таким образом.
Отрицая при этом возможность появления альтернативы как таковой), при всёх прочих разных условиях у ЛПР всегда есть право сохранить существующее положение – т.е. не вмешиваться («оставить всё как есть»), но даже для такого решения нужны доказательства.
Сроки исполнения поручения не всегда учитывают время необходимое на проведение АРВ, а система управленческого контроля исполнения поручений принуждает разработчиков проектов НПА формализовать АРВ (не достаток времени и ресурсов), создавая таким образом риск выраженный в непринятии документа сторонами и по - сути не исполнению решений ЛПР. Таким образом, делается один шаг вперёд и два назад и готовое решение в виде проекта НПА может быть заблокировано и при такой схеме затрачиваются дополнительные ресурсы, которые ограничены и их вроде как не было на стадии регуляторных намерений. В некоторых случая процесс может длиться годами, вовлекая всё новые и новые страновые, донорские ресурсы, которые если быть предельно честными, прежде всего перед самим собой - тратятся на противостояние, а не на инвестирование в качество регулирования.
Обращаясь к практике Кыргызстана можно выделить 2 ярких примера применения АРВ на этапе выявления проблемы и на этапе согласования уже разработанного проекта нпа, которые демонстрирует успех и провал государственного управления. В 2016 году создалась ситуация, при которой стало очевидно, что далее действующий Налоговый Кодекс необходимо принять в новой редакции, причин тому было множество: налоговые правоотношения с 2008 года претерпели много изменений и за эти годы было внесено много изменений и дополнений; также повлиял и внешний фактор на изменения и дополнения, связанный с соблюдением обязательств вытекающих из интеграционных процессов Кыргызской Республики в ЕАЭС. Однако принятие новой редакции проекта Налогового кодекса было отложено, по причине не осведомлённости бизнеса и не участии в процессе подготовки и проработки отдельных норм и положений.После официального размещения проекта НПА появились первые всплески не удовлетворённостей, появилась критика и конечно же одним из первых вопросов стал где АРВ и кто в нём участвовал. Бизнес сообщество один раз уже консолидировалось вокруг чувствительной сферы правоотношений - налоговых правоотношений и об этом говорит период с 2007 – по 2008 год, а второй раз протест быстро оформился и с социальных сетей переместился в официальное поле.Эта ситуация демонстрирует отрицательные последствия для государства от не своевременного вовлечения бизнес-сообщества в процесс разработки проекта решения. Но в стране существуют прецеденты, когда ранее вовлечение бизнеса в процесс разработки государственных политик приводит к позитивным последствиям.
Стоит отметить, это значительно экономит во-первых человеческие ресурсы государства, потому как над разработкой проекта решения будут трудиться коллектив из числа представителей различных институтов государства и бизнес-сообщества на безвозмездной основе, тем самым облегчая задачу для сотрудника государственного органа, инициирующего решение проблемы. Во-вторых, экономятся временные ресурсы, потому как быстрее и с наименьшими возражениями готовое решение проходит общественные обсуждения, не потребуется затрачивать время на доработку документа, на согласование с заинтересованными сторонами, а напротив проект решения получит широкую поддержку бизнес-сообщества. В-третьих, реализация разработанного проекта решения будет значительно упрощена за счет понимания бизнес-сообщества в необходимости данного документа, в правовой грамотности субъектов, на кого нацелен проект решения и солидарности тех норм, которые заложены в нормативном акте. В-четвертых, повысится жизнеспособность нормативного акта вследствие заинтересованности бизнес-среды в его реализации.
Вывод: Чем раньше привлекаются стороны, вовлекаются в процесс дополнительные человеческие ресурсы - тем выше качество регулирования и оптимальна система государственного управления.
Айнура Чекирова
Комментарии
Оставить комментарий