В известной фразе «казнить нельзя помиловать» судьбоносный смысл зависит от места запятой, так и для государственного устройства политический знак препинания является определяющим.
По истечении времени, анализируя все предыдущие попытки проведения административно-территориальных реформ (АТР) в Кыргызстане, экспертные взгляды и иные мнения в публичном пространстве, прихожу к выводу, что в основном административно-территориальный вопрос и обсуждение путей решения ведут вокруг перехода с ныне четырехзвенного территориального управления (если рассматривать формулу «республика»-«область»-«район»-«город/село») к трехзвенному уровню (республика-регион-город, село). А значит, большинство идей и предложений АТР можно группировать следующим образом:
а) упразднение области;
б) упразднение района;
в) создание нового укрупненного территориального образования (аймака) вместо областей и районов.
Выбор оптимального сочетания «естественных» (города, села) и «искусственных» (районы, области) территорий по настоящее время - политически открытый вопрос.
Казалось бы, решение на поверхности, упразднить один из «искусственных» территориальных уровней и «государственная машина» заработает в полную силу, сократятся аппарат управления и бюджетные издержки, минимизируется уровень территориальной коррупции, исчезнет дублирование на местах и излишний административный контроль, повысится эффективность управления и начнется региональный рост.
Однако почему-то за почти 30-летний суверенный период сложившаяся административно-территориальная система доказывает свою «живучесть», показательно и то, что ни одной постсоветской центрально-азиатской стране ещё не удалось отойти от прежнего административного деления. Значит ли это, что территориальная реформа достаточно чувствительная, а не поверхностная тема, как многие ее представляют: - что упразднил один из уровней управления и все процессы заработали как надо, на благо всех и страны.
В чем сложность?
Постоянные национальные попытки реформирования, да и международный опыт, который мы зачастую приводим, подтверждают тезис о чувствительности. К примеру, возьмем Германию - административно-территориальная реформа заняла у этой европейской развитой страны более 20 лет системной, долговременной работы по единой смысловой идеологии с применением административных и стимулирующих мер.
Не случайно вопросам территориального устройства во все времена уделяли особое внимание, ибо это один из существенных признаков государственности. Ведь она зачастую отражает определенные особенности естественного, исторического, национального и иного характера государства, такие как:
- административно-политический признак - особенность управления и взаимоотношения центра и территорий, степень централизации или децентрализации;
- территориально-географический признак - способ рационального регионального деления и внутренняя территориальная структура (строение) государства с учетом необходимости обеспечения национальной безопасности;
- экономико-производственный признак - возможность эффективного использования ресурсов;
- национально-культурный признак - особенности демографического и этно-культурного территориального расселения.
Исходя из чего, можно полагать, что, по крайней мере, существуют политический, управленческий, экономический и социо-культурный аспекты территориального вопроса, в том числе необходимо принимать во внимание и специфику приграничных проблем.
Если рассматривать с этих ракурсов, то территориальные изменения прямо или косвенно отражаются на политическом местном ландшафте и, как следствие, на верхнем уровне. Учитывая родо-племенные, кланово-групповые отношения и интересы, административно-территориальная реформа (АТР) непосредственно затрагивает эти моменты, меняя местную политическую конфигурацию и баланс групп влияния на территориальное и иное развитие. Отсюда изменение возможности участия в принятии управленческих властных решений, использования властного инструментария для достижения определенных целей.
АТР непосредственно влияет и на экономические территориальные/ межтерриториальные связи, затрагивая финансово-экономические потоки и способствуя переформатированию «государственно-частных» и «муниципально-частных» устоявшихся связей, порождая новые коммуникации. Кроме того, есть тонкости, национально-культурного и демографического характера, решение которых зависит от целей реформ.
Таким образом, административно-территориальная реформа - это не просто объединение/разъединение/упразднение территорий как многие представляют в своих рассуждениях, это масштабный национальный проект, несущий в себе политико-управленческий, социально-экономический, национально-культурный и иные смыслы жизнедеятельности общества и развития страны.
Что предстоит учесть?
Любая реформа это преобразование, изменение неких сложившихся устоев, привычного образа жизни и порядка, традиций и т.д., и как следствие, сопровождается определенными рисками. Наиболее существенным из них является отсутствие ценностной, консолидирующей цели, отсюда противодействие реформе и новым административным отношениям со стороны определенных групп общества. В их числе высокий уровень противодействия со стороны местных элит, социальное положение которых тесно связано с их местом в иерархии власти с проецированием на верхние уровни. Следовательно, щепетильность реформы в сложности консолидации всех политических сил Кыргызстана и, прежде всего, групп влияния на местах и в центре.
Кроме того, факторами, влияющими на результативность подобных реформ, являются не только отсутствие системности и преемственности территориального вопроса, но и привязка их к выборным циклам (парламентские, президентские выборы). Не исключено, что ожидаемое начало территориальной реформы в поствыборный период, если следовать устоявшейся логике, будет иметь ограниченный срок, т.е. до следующего политического цикла или начала «коммуникаций», начинающихся задолго до самих процессов. АТР имеет более длительный цикл, чем выборный процесс, и увязывать сроки реформы с выборными периодами, как показывает международная практика и наш опыт, нецелесообразно и безрезультатно.
Обратная сторона медали - неопределенность с ключевым исполнителем для реализации административно-территориальной реформы (АТР), возможно все прежние усилия потому и остались логически незавершенными, что изначально на это и были нацелены. Соответственно для успеха реформ важен субъект реформирования, т.е. структура, которая системно реализует АТР и ответственна за мониторинг, оценку, анализ и своевременную корректировку преобразований (причем не только наверху, но и по всей вертикали управления). К сожалению, устоялась практика занятия вопросами реформы управления не на постоянной профессиональной основе, а по принципу «от случая к случаю», при этом отсутствует история вопроса и всегда работа идет с «нуля». А по отношению к территориальному устройству нет еще и единства усилий.
Что делать?
В Кыргызстане все еще не сформировано ясное понимание глубоких целей и ожидаемых результатов от проведения АТР, кроме как сократить уровни управления, бюрократический аппарат и бюджетные расходы. В связи с этим, видятся следующие варианты действий:
Первый вариант –«оставить все без изменений», ибо незнание точной цели и потенциальных итогов территориальной реформы может привести с одной стороны, к неожиданным новым проблемам, которые нам неведомы, а с другой, не будет бесполезной траты усилий и средств на очередной политический эксперимент.
Лучше время и ресурсы направить на проведение глубокого и системного анализа всех предыдущих попыток и опыта АТР на предмет капитализации позитивного и знания негативного во избежание их повторения, а также формирования ясного понимания для каких целей необходима реформа с учетом потенциальных сопутствующих ей общественных изменений.
Второй вариант – «укрупнение территорий» - преобразования в понимании объединить/упразднить/образовать административно-территориальные единицы. В случае настоятельной необходимости провести такие изменения, то ее можно реализовывать организационными решениями там, где видится целесообразность и готовность. К примеру, в Иссык-Кульской, Таласской, Чуйской областях, укрупняя айылные аймаки и районы, одновременно реализуя политику укрепления вертикали власти на местном уровне, сделав акцент на районах как на реальном региональном уровне управления и усилив их кадрами, полномочиями, финансовыми ресурсами и рычагами. К тому же есть смысл определиться с особенностями реализации местного самоуправления (либо введения государственного управления) на приграничных территориях. Для такого сценария, учитывая текущую ситуацию, баланс сил и времени, шанс начать сейчас организационные действия и довести их до логического завершения, наиболее благоприятен по некоторым причинам:
- ситуативный контекст - есть мощная группа, превалирующая на текущий период над другими политическими силами, и имеющая «картбланш» на реформы;
- субъектно-программное единство - анонсирование и обязательство провести территориальную реформу, отраженное в программных и личных инициативах;
- политико-властная централизация - реализация политических кампаний с общим смысловым контекстом укрепления вертикали власти и ответственности, поддержанные большинством населения.
Третий вариант – «стратегически-смысловой», долгосрочный и наиболее сложный из всех сценариев, потому как надо будет ясно понимать, на решение каких стратегических целей направлена административно-территориальная реформа. Как она отразится на развитии страны и общества, какие ценности мы хотим взрастить или изменить, какие преобразования в общественной, политической, социально-экономической жизни мы преследуем и ожидаем, какие вызовы мы хотим предупредить, насколько критична ситуация с действующим территориальным устройством, какие выгоды мы предполагаем получить от изменений и т.д.
В этом случае, полагаю разумным сосредоточиться на следующих ключевых моментах:
во-первых, осознание и четкое понимание того, что АТР - это длительный масштабный национальный стратегический проект, несущий в себе политический, управленческий, социально-экономический, этно-культурный и иные смыслы жизнедеятельности общества и развития Кыргызской Республики. Вследствие чего, сосредоточение смыслов и ответственности на одной из государственных структур для систематизации процессов управленческих реформ и демонстрации наличия ключевого субъекта (исполнителя) реформ;
во-вторых, выработать, для решения стратегических задач развития страны, долгосрочную, несущую созидательную энергию, «генеральную» идею АТР. И в последующем с целью ее реализации, усилия и ресурсы направить не на разработку очередного промежуточного документа, а сразу заложить «идеологические» рамки и механизмы в проекте нового закона об административно-территориальном устройстве республики для консолидации политических групп и ответственности в Парламенте с последующей реализацией на местах.
Как говорят, будущего нет без прошлого, так и здесь все предыдущие административные попытки можно признать определенной капитализацией времени, методологии, ресурсов, базисных условий и профессионального потенциала для формирования обоснованного изменения территориального устройства, опирающегося исключительно на цели развития страны.
Шадыбеков Куванычбек, эксперт
Комментарии
Оставить комментарий