• 82.44
  • 85.85
  • 1.27
  • 0.19

Состояние и перспективы развития местного управления в КР: Результаты исследования

Аналитика 0

Читайте и смотрите нас в

В Бишкеке состоялась презентация исследования под названием «Состояние и перспективы развития местного самоуправления в Кыргызской Республике». Мероприятие было организовано Фондом Ханнса Зайделя в Центральной Азии. Исследование было проведено Аалы Карашевым, Олегом Тарбинским, Кубанычбеком Шадыбековым, Болотбеком Асанакуновым и Асылбеком Чекировым. На мероприятие были приглашены представители аппарата арезидента, правительства, Госкадровой службы, мэрии столицы, главы столичных райадминистраций, академической среды, Союза МСУ, эксперты и выпускники Фонда Ханнса Зайделя.

В приветственном слове глава Фонда доктор Мак Георг Майер отметил, что исследование было проведено авторами в период с июля по ноябрь текущего года, а результаты работы были опубликованы в книге под одноименным названием.

«Предметом исследование стал обзор внедрения практики развития органов местного самоуправления в Кыргызской Республике и их взаимодействие с органами местной государственной власти. Материалы исследования посвящены государственному и муниципальному управлению и могут помочь при подготовке различных программ и аналитический документов. Данное исследование относится к государственным и муниципальным чиновникам, а также людям, цели которых - развивать государственную и муниципальную службу», - рассказал вкратце доктор Майер об исследовании.

Глава Фонда также обратил внимание на вопрос о том, как можно будет эффективно продолжить данное исследование после успешного старта данного проекта. «После внесения поправок в Закон об МСУ и начала стабильной работы этого Закона необходимо создать отдельную мониторинговую группу для изучения развития института МСУ. Это можно сделать на уровне аймаков или на уровне районов. Каждые полгода группа, внимательно изучая процессы развития МСУ, должна предоставлять отчет общественности и правительству о положительных сторонах работы МСУ. Например, этом может быть увеличение госбюджета, снижение тарифов на госуслуги или же привлечение инвестиций на местном уровне. Кроме того, можно будет увидеть удовлетворенность населения органами МСУ путем анкетирования. По итогам выполненной работы рабочей группы по мониторингу можно выявить нужные оптимальные пути решения для сельской местности», - сказал в своей речи Макс Георг Майер, пожелав собравшимся плодотворного обсуждения после презентации.

Олег Тарбинский, экс-замглавы Госкадровой службы КР поделился результатами исследования.

«Исследование было названо таким образом в виду того, что, изучая 30-летнюю историю местного самоуправления в Кыргызстане, мы пришли к выводу, что многие вопросы переплетаются, и вообще, изучая историю реформ местного самоуправления, оказалось, что это история перераспределения функций, ресурсов и полномочий между местными органами власти. Прежде всего, между базовым уровнем государственного управления — районом и райгосадминистрацией и органами местного самоуправления. Поэтому было решено дать комплексный взгляд на систему местного самоуправления, начиная с первичного управления, которым являются муниципалитеты или айыльные округа, мэрии городов и райгосадминистрации», - сказал он.

Предыдущие исследования, по словам докладчика, концентрировались в основном на изучении того, насколько самоуправление действительно самоуправляемо. «В исследовании мы отошли от этого подхода, тем более в октябре 2021 года был принят новый закон «О местной госадминистрации и органах местного самоуправления», который задает новый вектор будущего», - сообщил докладчик.

Тарбинский обратил внимание, что в качестве подхода был взят комплексный, а предметом изучения стали районы и муниципалитеты. В предисловии к презентации он также добавил, что Кыргызстан — унитарное государство, и страна естественным образом идет по унифицированной модели развития.

Коротко о 30-летнем пройденном пути

Реформа местного самоуправления провозглашалась еще в 1991 году. В апреле указанного года был принят первый закон об МСУ и тогда планировалось, что вся полнота власти перейдет к местным кенешам и исполкомам. Тем не менее, система просуществовала всего 2-3 месяца. Затем было принято решение учредить местную государственную администрацию. С 1991 года этот орган был учрежден как базовый орган. Данная система проработала без изменений вплоть до 1994 года. «Могу сказать, что тогда вся полнота власти сводилась на этих органах в городах и районах. Их полномочия были достаточно серьезные. К примеру, если в настоящее время назначение руководителей территориальных подразделений министерств и ведомств назначает министр с согласия главы, то тогда главы госадминистраций назначали с согласия министра», - поделился Тарбинский.

В 1994 году была провозглашена реформа местного самоуправления.

С точки зрения авторов исследования, данная реформа является одной из самых интересных историй в развитии местного самоуправления в Кыргызстане, когда были определены основные векторы развития МСУ. «Это были прогрессивные методы местного самоуправления. И сейчас многие содержания этой реформы не достигнуты», - отметил докладчик в презентации результатов исследования.

Он добавил, что реформа 1994 года была проведена в 2 этапа. Первый — полный перевод на местное самоуправление айыльных и городских территорий. Второй этап — это перевод на самоуправление областей. «То есть планировался другой подход. Если сейчас говорим о децентрализации, то тогда эта система больше предполагала субсидиальный подход», - сказал он.

Говоря о первом этапе реализации реформы Тарбинский отметил, что за 3 месяца ее не удалось реализовать. «Реальная реализация началась в 1996 году, когда 20 марта указом №320 были организованы органы местного самоуправления - айылокмоту», - сообщил докладчик.

С этого момента, по словам Тарбинского, можно сказать, что реформа обрела устойчивый характер, появились органы местного самоуправления в сельской местности, которые брали на себя всю полноту ответственности. На первых порах они работали с населением хорошо, говорит Тарбинский. «В 1995 году был проведен эксперимент в городах, когда были объявлены прямые всегородские выборы мэров», - обратил внимание докладчик, добавив, что в других городах реформа затормозилась и благодаря организации в администрации президента отдела по МСУ была организована первая Ассоциации органов местного самоуправления, а затем - Конгресс местных сообществ, а ныне функционирует Союз МСУ.

Причинами долгой реализации реформы Тарбинский назвал первый в истории страны подобный проект, а также приватизацию объектов, которые принадлежали бывшим госпредприятиям. «В 1998 году в городах районного значения были образованы городские управы, а в 2001 году — мэрии в городах. Далее, когда был принят новый закон «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» (2002г.), произошла унификация, во всех городах появились мэрии», - сообщил один из авторов исследования.

Экс-замглавы Госкадровой службы обратил внимание на том, что все это время реформа шла на развитие местного самоуправления, но где-то делался шаг вперед, затем назад. По его словам, это общемировая практика, которая не обошла государство стороной. «И когда местное самоуправление набрало обороты, в 2005 году было принято решение о переходе к двухуровневому бюджету, который просуществовал до последних лет, реформа шла полных ходом», - сообщил Тарбинский.

Затем, в 2010 году, началась тенденция на усиление районных органов из-за упразднения районных бюджетов, и они не смогли создавать свои программы. «Программа может формироваться из бюджета, дополнительных источников, средств предпринимателей, различных инвестиций, а также благодаря местным сообществам. Но основное - это бюджет. Поскольку бюджет исчез, то эти районные программы превратились в декларативные программы. Бюджета района не было, был только бюджет районной государственной администрации», - напомнил Тарбинский.

После 2010 года началась новая тенденция по усилению районного звена — была организована Комиссия по административно-территориальной реформе, которая должна была определить пути развития МСУ. «До этого очень многие говорили о многоуровневом управлении. Эти споры были и позже, но в ходе исследования мы проанализировали иностранные государства, в том числе Германию, и выявили, что везде также присутствует разноуровневое управление. Главное, четко знать, что ты делаешь, какие полномочия должны у тебя быть, чтобы ты не повторял других. Чтобы каждый уровень управления занимался своим делом, для этого нужно четкое распределение полномочий, что является весьма сложным вопросом», - отметил Тарбинский, добавив, что подобного пока не получается добиться и вся история реформ — это реформа кому, кого и что передать.

Говоря о роли органов местного самоуправления и государственного управления, Тарбинский сказал, что это можно увидеть на призме услуг, оказываемых государством: из 415 госуслуг - 154 бесплатные, а 261 — платные. «Ранее из 397 госуслуг почти половина была бесплатной, сейчас же можно увидеть, что вектор сместился в сторону платности», - обратил внимание Тарбинский.

Удивительным стало и то, что муниципальных услуг всего 14, хотя эти все услуги оказываются на местах. «Это и характеристика того, как распределены полномочия и у кого они находятся. Это в основном социальные услуги. Поэтому базовый регистр муниципальных услуг - он человеческий, то есть выдача справки с места жительства и иные справки, относящиеся к населению. Тем не менее, их 14», - сообщил докладчик.

Говоря о том, почему менялся фокус исследования, Тарбинский отметил, что причиной послужило появление новых векторов.

Одним из таких новых векторов стала цифровизация. «С приходом цифровизации нет уже никакой разницы, кто предоставляет эти услуги. Сейчас все идут в ЦОН», - подчеркнул эксперт и один из авторов исследования. Более того, говорит он, появились мобильные передвижные ЦОНы, которые ездят по отдаленным районам и выдают необходимые справки. Этот закон о государственных и муниципальных услугах, отмечает Тарбинский, помог, во-первых, населению, во-вторых, снизил нагрузку с органов местного самоуправления, местного государственного управления.

Децентрализация и деконцентрация или же централизация?

По словам докладчика, предстоящий год станет экспериментальным годом, и нужно будет изучать то, как сработал новый закон о местной госадминистрации и органах местного самоуправления, принятый в октябре. «Там очень много новшеств. Как пример - районные кенеши, которые будут формироваться как собрания по квоте, появится бюджет, появится программа, но для этого нужны обученные люди. Сейчас у нас обучением занимается АГУПКР. В новом законе про подготовку кадров написано по-другому. Теперь этим будет заниматься один из вузов, определяемых президентом. Есть надежда на то, что Академия госуправления останется тем вузом, который будет и дальше готовить кадры и заниматься их переподготовкой», - сказал Тарбинский.

В продолжении этой темы докладчик напомнил, что в 2013 году была впервые сформирована устойчивая система подготовки и переподготовки кадров. «Очень хорошо помог Фонд Зайделя и его глава доктор Майер. Его магистратура стала одной из популярных, где платят стипендию и преподают одни из лучших преподавателей», - подчеркнул Тарбинский.

В 2013 году 1041 человек прошли переподготовку и повышение квалификации, в 2014 году - 4701 человек, затем цифры пошли на убыль. «Это говорит о том, что госорганы начали занижать цифру, когда подавали заявку на обучение. Понятно почему. Человек проработал три года, и он всегда нужен, и таких людей редко отпускали. Отпускали тех, кто не очень сильно занят. Второй момент — это то, что не менее 1% органы управления могут закладывать на ведомственные обучения. Анализ был сделан и выяснилось, что фактически лишь 10 часть органов управления закладывает эти деньги. То есть сами органы управления не были заинтересованы в этом обучении. С пандемией все рухнуло. В 2020 году было обучено всего 250 человек, и то, в основном, в онлайн-формате. С этим нужно работать», - сообщил Тарбинский.

Проблемы и характеристики, предложенные экспертами

«Нужно обеспечить развитие партнерства между госорганами и органами местного самоуправления», - отметил докладчик.

Он добавил, что районные программы должны появиться и стать мощными, а также работать с органами самоуправления. «Работать не в приказном тоне,а устраивать партнерство, собираться вместе, делать на одной площадке хорошую районную программу», - отмечает эксперт.

Также нужен бюджет, поскольку без бюджета невозможно реализовывать программы. «Главная цель в том, чтобы местное население жило хорошо, а какие органы управления нужны для этого и какие нужны полномочия, а также, какие они будут выстраивать взаимосвязи, это уже от той большой цели — обеспечить население услугами», - говорит Тарбинский, добавив, что необходимо учитывать примеры Европы, где приняты понятия качества жизни.

По словам докладчика, в Кыргызстане уже входит в понимание понятие качества жизни, и оно должно работать, а для этого программы также должны работать на это.

Говоря о функциях,Тарбинский сказал, что в новом законе есть делегированные государственные полномочия и собственные полномочия. «Почему появились делегированные полномочия? Нельзя ли без них обойтись? Были такие попытки, даже в первом варианте этого закона, где планировалось, что, например, в Бишкеке будет аким и мэр. Мэр занимался бы муниципальными функциями, а аким - государственными. Но это сложно достичь, и в городе должен быть один глава», - поделился докладчик.

Он добавил, что делегированные полномочия подразумевают сокращение расходов, чтобы не создавать на местах дополнительные госорганы, а делегировать органам МСУ полномочия и доплачивать за это. «Но на мой взгляд, делегированные государственные полномочия должны быть закрытыми, не должны быть их много, а собственные полномочия должны быть расширены. Поэтому есть рекомендация разделить все полномочия на обязательные, которые будут прописаны законом, и дополнительные, которые органы МСУ, исходя из специфики территории, поставят себе с подачи городского кенеша, в рамках бюджета. Это тоже одно из предложений группы», - добавил докладчик.

Также необходимы программы по обучению кадров, иначе, по словам Тарбинского, ситуация не очень простая. «В целом это выводы, к которым мы пришли в ходе исследования», - сообщил докладчик.

Болотбек Асанкулов, соавтор исследования дополнил, что в ходе работы группы менялись подходы, поскольку принимались новые Указы. «Мы были вынуждены адаптировать свои исследования к новым условиям. Например, был принят закон о государственной гражданской службе и муниципальной службе. Он повлек за собой большие новшества и поэтому мы были вынуждены внести изменения. Также закон о местной государственной администрации и органах местного управления. Он практически перевернул ту систему, на которой базировалось наше исследование», - сообщил он, добавив, что на октябрьском республиканском совещании президентом и премьером были озвучены предложения, которые законодательно не предусматривали финансирование, но эти предложения были озвучены.

В ходе обсуждения после презентации присутствующие смогли задать вопросы авторам исследования и уточнить некоторые интересующие моменты.

Отвечая на вопрос о четком разграничении функций и полномочий, Тарбинский сообщил, что из истории видно, что все современные идеи местного самоуправления идут от Макдебургского права. «У кыргызского народа самоуправление было очень развито, с советами система эта была немного подзабыта, но началась возрождаться в 1990 годах. В ближайшие 20-30 лет мы построим такую систему местного самоуправления, которая будет уникальным примером для многих стран», - сообщил он.

Говоря о том, какой вуз теперь будет заниматься подготовкой государственных и муниципальных служащих в дальнейшем, авторы исследования сообщили, что пока вопрос не решен и есть надежда на то, что Академия госуправления продолжит заниматься тем, что делала все эти годы, но для начала должно выйти соответствующее решение.

Со своей стороны Аалы Карашев рассказал о том, что было предложено и сделано в рамках функционирования АГУПКР как образовательного и исследовательского учреждения страны. Он также рассказал о том, что это первый вуз, ставший исполнять госзаказ в обучении и подготовке государственных и муниципальных служащих. По его словам, необходимо решить вопросы, связанные с продолжением работы академии как и раньше.

Болотбек Асанбеков, рассказал присутствующим об органах территориального общественного самоуправления, какие существуют нормы и том, как они функционируют по стране.

Также был задан уточняющий вопрос об ответственности глав районов на местах, оценке их деятельности, на что Аалы Карашев сообщил, что изначально это было введено как стимул для работников, но в дальнейшем эта система перестала работать в виду того, что руководители начали ставить всем хорошие оценки. «Несколько первых лет система работала хорошо, это был стимул для работников и добавка к его зарплате в размере 5% от оклада. Но сейчас из-за того, что отличные оценки стали ставить всем, этот пункт был изъят из нового закона. Проходили и аттестацию, но со временем эта система тоже был неверно использована отдельными людьми», - сообщил он.

Проректор Академии Госуправления Урмат Аманалиев отметил, что АГУПКР отныне не считается базовым вузом по подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих. В других странах выделяется достаточное финансирование на переподготовку и обучение государственных и муниципальных служащих. Он также подробно рассказал о том, какое финансирование выделяется на обучение магистрантов и обучающихся. «Мы считаем, что нужно пересмотреть вопрос финансирования и статуса АГУПКР. Мы вынуждены готовить бакалавров, чтобы хоть как-то содержать преподавателей. Если будет должное финансирование со стороны государства, то мы бы не занимались обучением бакалавров. Во-вторых, по поводу ответственности хотелось бы сказать, что в новом законе предусмотрена большая ответственность для акимов, органов МСУ», - сказал он.

Также прозвучали предложения со стороны представителей районных администраций и мэрии города Бишкек.

В заключении глава Фонда Зайделя доктор Макс Георг Майер отметил, что государственные администрации должны быть сильными, но без бюджета этого невозможно. «Сильные структуры нужны Кыргызстану. Без сильных местных органов власти невозможно работать эффективно. Большая часть усилий упирается в вопросы финансирования. Важно то, чтобы структура везде была сильная. При сильной структуре будет сильное управление, сильные кадры. Но самое главное, это лидерские качества глав районов и их взаимодействие с обществом. Было бы в последующем неплохо усмотреть вопросы структуры», - сказал он, поблагодарив участников мероприятия и пожелав всему Кыргызстану и его населению мира, процветания и благополучия в новом году.

ИАЦ «Кабар»

Комментарии

Оставить комментарий